עו"ד דר' חיים משגב

העתירה סבה על הליכי בחירת רב עיר אשכנזי בעיר תל-אביב-יפו. לאחר שהגופים שאמורים להקים את האספה הבוחרת את הרב על-פי תקנות בחירות רבני עיר, תשל"ה-1974 לא הפעילו את סמכותם, החליט שר הדתות לעשות שימוש בסמכותו על-פי תקנה 14(ג) לתקנות, ולמנות בעצמו את חברי האספה הבוחרת. השר הורה כי האספה תמנה 32 חברים וכי חבריה יהיו אותם אנשים שנקב בשמותיהם: שליש מהם נציגי מועצת העיר, שליש נציגי המועצה הדתית ושליש נציגי בתי הכנסת בעיר.

העותרים בבג"ץ 1213/98, חברי סיעת מרצ, טוענים כי המשיבים אינם רשאים לקיים את הליכי בחירת רב העיר כל עוד לא התקיימו ההליכים לחידוש הרכב המועצה הדתית בעיר, אשר לא חודש מאז שנת 1985. העותרים בבג"ץ 816/98 הם תושבי העיר המעורבים מכוח תפקידיהם השונים ומעמדם בהליכי בחירת רב העיר. הם טוענים כי בהליך שקדם להחלטת השר נפלו פגמים שונים המצדיקים את פסילתה.

בית-המשפט העליון פסק:

א. (1) העתירה בבג"ץ 1213/98 לוקה בשיהוי, באשר היא הוגשה לבית-המשפט רק כחמש שנים לאחר שהשר פרסם לראשונה הודעה ברשומות בדבר הצורך בבחירת רב עיר אשכנזי על-פי התקנות. אפילו הייתה תקינות ההליכים הראשונים בנדון מוטלת בספק, הרי לכל המאוחר היה על העותרים לפנות לבית-המשפט לאחר מתן הודעת השר לבג"ץ בדבר הפעלת סמכויותיו על-פי תקנה 14(ג) לתקנות לצורך קידום הליכי הבחירה. מאותו שלב עלו הליכי הבחירה על פסים ממשיים, כאשר כל הגופים הנוגעים בדבר נדרשו על-ידי השר להפעיל את סמכויותיהם על-פי התקנות, והעותרים יכולים היו לצפות, באופן סביר, שכך יהיה, לאור התחייבותו המפורשת של השר בפני בית-המשפט (874ו - 875א).

(2) אפילו יש לעותרים בבג"ץ 1213/98 טעם כלשהו להצדקת השתהותם, הרי בשלב זה, לאחר שהאספה הבוחרת מונתה ונקבע מועד לעריכת הבחירות, יש בהחזרת הגלגל לאחור ובהתחלת ההליך מבראשית, כמבוקש על-ידי העותרים, כדי להביא לכך שההיערכות לקיום הבחירות, אשר לוותה בקשיים מרובים, תרד לטמיון. הדבר עלול לגרום לעיכוב נוסף של הליכי הבחירה, ובכך יש כדי לפגוע באינטרס ציבורי חשוב ובצורכי הציבור הנזקק לשירותי הדת בעיר.

לכן, יש מקום לתת בעניין זה משקל מכריע לחלוף הזמן (875ד).

ב. נטילת הסמכות על-ידי השר למינוי ועדת הבחירות או להרכבת האספה הבוחרת, מידי הגופים שהוסמכו לכך בתקנות והמורכבים על-פי מפתח ייצוג דמוקרטי, הינה ללא ספק צעד מרחיק לכת. עם זאת, אין להתעלם מכך כי מחוקק המשנה אשר הפקיד את הסמכויות בידי הגופים הללו, הוא שקבע גם את כוחו של השר ליטול מהם את סמכותם במצב שבו נמנעו הם מלפעול (878א - ג).

ג. (1) סמכותו של השר לקבוע את מספר חברי האספה הבוחרת קבועה בתקנה 6(א) לתקנות, וסמכותו למנות את חברי האספה הבוחרת מעוגנת בתקנה 14(ג) לתקנות. מעיון בתקנות עולה, כי אין הן קובעות דבר לעניין היחס שבין שתי הסמכויות בכל הקשור למישור של זמן הפעלתן על-ידי השר, ואין הן כוללות קביעה כלשהי בדבר הפעלה דו-שלבית של סמכויות השר כטענת העותרים - שלב ההודעה על מספר החברים ושלב מינוי חברי האספה (877ב).

= 870 =

(2) אכן, במישור העקרוני, מן הראוי הוא לאפשר לגופים הבוחרים למצות את סמכותם על-פי התקנות בטרם יתערב השר בהליך מינוי חברי האספה הבוחרת.

אלא שבמקרה שלפנינו אין לומר כי אפשרות כאמור לא ניתנה לגופים הבוחרים. לגופים הבוחרים ניתנה ארכה משמעותית ביותר לפעול להרכבת האספה הבוחרת, אך הם לא ניצלו את ההזדמנות להפעלת סמכותם. מתן הזדמנות נוספת, באמצעות פיצול הליך המינוי על-ידי השר לשני שלבים נפרדים כדרישת העותרים, עלול היה בנסיבות אלה להתברר כהליך סרק נוסף (877ג, ו - ז).

(3) לא כל פגם בהליך המינהלי גורר אחריו פסלות ההליך. בנסיבות דנן, אפילו נפל פגם בהליך, הרי שאין הוא מהווה פגם הגורר אחריו את פסלות ההליך כולו. זאת משום שהמדובר בפגם פורמאלי שלא פגע באופן מהותי וממשי בהזדמנות של הגורמים הנוגעים בדבר להפעיל את סמכותם מבעוד מועד, וכן משום שההרכב הייצוגי של האספה הבוחרת לא נפגע כתוצאה מהחלטת השר (878ו, 879ב - ו).

ד. התנאי הקבוע בתקנה 6(א) לגבי "העדר הסכמה" בין מועצת הרשות המקומית לבין המועצה הדתית בדבר מספר חברי המועצה הבוחרת כתנאי להפעלת סמכות השר אין פירושו דרישה לכך ששני הגופים הללו יקבלו החלטות פורמאליות מנוגדות. די בכך ששני הגופים התמהמהו במשך תקופה של שנה מאז פניית השר ולא הפעילו את סמכותם, כדי לאפשר לשר להפעיל את סמכותו (880ב - ג).

חקיקה ראשית שאוזכרה:

- חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א-1971, סעיפים 6(א), 15.

חקיקת משנה שאוזכרה:

- תקנות בחירות רבני עיר, תשל"ה-1974, תקנות 1, 4, 5, 6(א), 6(ב), 14(ג).

פסקי-דין של בית-המשפט העליון שאוזכרו:

[1] בג"ץ 2713/92 מפלגת העבודה, חולון ואח' נ' השר לענייני דתות ואח' (לא פורסם).

[2] בג"ץ 8378/96 חביש ואח' נ' השר לענייני דתות ואח', פ"ד נא(1) 145.

[3] בג"ץ 2285/93, בשג"ץ 5138/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה ואח', פ"ד מח(5) 630.

[4] בג"ץ 7274/96 פרוקס ואח' נ' השר לענייני דתות ואח' (לא פורסם).

[5] בג"ץ 170/87 אסולין ואח' נ' ראש עיריית קרית גת ואח', פ"ד מב(1) 678.

[6] בג"ץ 5336/91 חמרני ואח' נ' השר לענייני דתות ואח' (לא פורסם).

[7] בג"ץ 953/87, 1/88 פורז ואח' נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו ואח'; סיעת העבודה בעיריית תל-אביב-יפו ואח' נ' מועצת עיריית תל-אביב-יפו ואח', פ"ד מב(2) 309.

[8] בג"ץ 3081/95 רומיאו נ' המועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל ואח', פ"ד נ(2) 177.

[9] בג"ץ 5760/93 פלונית נ' ועדת התלונות על-פי חוק הפסיכולוגים, תשל"ז-1977 ואח', פ"ד נ(4) 194.

= 871 =

[10] ע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(1) 793.

[11] בג"ץ 2683/92 מכבים - ישוב קהילתי במודיעים ואח' נ' הוועדה לבנייה למגורים במחוז המרכז ואח', פ"ד מח(1) 535.

[12] בג"ץ 8505/96 בונה נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח' (לא פורסם).

[13] בג"ץ 5483/95, 5655 גינדי ואח' נ' שר הדתות ואח', פ"ד מט(5) 661.

ספרים ישראליים שאוזכרו:

[14] י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב, תשנ"ו).

עתירה למתן צו-על-תנאי. העתירה נדחתה.

דוד גלס - בשם העותרים בבג"ץ 816/98;

ענת בן-דור - בשם העותרים בבג"ץ 1213/98;

יהודה שפר, סגן בכיר א לפרקליטת המדינה - בשם המשיב 1;

שמואל אלטלף - בשם המשיבות 2 ו-5;

פינחס מעוז - בשם המשיבה 3;

רחל אביד - בשם המשיבה 4;

פרופ' דוד ליבאי, איתן מעוז - בשם המשיבים 6-11;

ד"ר חיים משגב - בשם המשיב 12.

פסק-דין

השופטת ד' ביניש

עניינן של שתי העתירות שבפנינו בהליכים למינוי האספה הבוחרת רב עיר אשכנזי בעיר תל-אביב-יפו, אשר ננקטו על-ידי המשיב 1, השר לענייני דתות (להלן - השר), על-פי תקנות בחירות רבני עיר, תשל"ה-1974 (להלן - התקנות).

בהתחשב בצורך לקיים בחירות במועדן, נתנו החלטתנו עוד ביום 19.3.1998 ודחינו את שתי העתירות, בקבענו כי ניתן נימוקינו לדחייה בנפרד. להלן הנימוקים להכרעתנו.

הרקע העובדתי והדין החל:

1. בטרם נבחן את העתירות לגופן, נסקור להלן את השתלשלות העניינים אשר קדמה להגשת העתירות, ואת הוראות החוק העיקריות הנוגעות לעניין שלפנינו.

בתחילת שנת 1993 מונה הרב לאו, אשר כיהן עד לאותה עת כרב עיר אשכנזי של העיר תל-אביב-יפו, לרב ראשי אשכנזי לישראל. מאז ועד היום הזה, אין מכהן בתל- אביב-יפו רב עיר אשכנזי. השתלשלות העניינים העומדת ברקע מצב מתמשך זה, היא כדלקמן:

= 872 =

ביום 23.5.1993 פרסם השר הודעה ברשומות בדבר הצורך בבחירת רב עיר אשכנזי לתל-אביב-יפו, כאמור בתקנה 4 לתקנות. הודעה נוספת בעניין זה פורסמה ברשומות ביום 15.6.1995. במהלך חודש נובמבר 1995 הוקמה ועדת הבחירות לבחירת רב עיר (להלן - ועדת הבחירות), ובה נבחרו לכהן שני נציגים של המועצה הדתית בתל-אביב- יפו (להלן - המועצה הדתית), ושני נציגים של מועצת עיריית תל-אביב-יפו (להלן - מועצת העירייה), כדרישת תקנה 5 לתקנות. ליושב-ראש הוועדה נבחר עורך-דין שמואל אלטלף, המכהן גם כראש המועצה הדתית. ביום 16.11.1995 התכנסה ועדת הבחירות לישיבתה הראשונה, ודנה בהיבטים שונים של הליך בחירת רב העיר. לאחר כינוסה של ועדת הבחירות כאמור, לא ננקטו צעדים ממשיים כלשהם לקידום בחירת רב עיר אשכנזי.

עקב התמשכות הליכי הבחירה, הוגשה ביום 4.9.1996 לבית-משפט זה עתירה בבג"ץ 6206/96, ובה התבקש בית-המשפט לצוות על השר להפעיל את סמכויותיו על-פי תקנה 14(ג) לתקנות, לצורך קידום והשלמת ההליכים לבחירת רב עיר אשכנזי בתל-אביב-יפו. במסגרת העתירה האמורה, הגישה פרקליטות המדינה ביום 26.12.1996 לבית-המשפט בקשה שכותרתה "בקשה מוסכמת למחיקת העתירה". בסעיף 2 לבקשה האמורה הודיעה פרקליטות המדינה לבית-המשפט, בשם השר, כי השר:

"...יפעל בהתאם לסמכותו בסעיף 14(ג) לתקנות בחירת רבני עיר, התשל"ה-1974 על מנת שיקודם הליך בחירת רב עיר אשכנזי בתל-אביב-יפו".

לאור האמור בהודעת פרקליטות המדינה לבית-המשפט, ובהסכמת הצדדים, נמחקה העתירה ביום 30.12.1996.

ביום 20.1.1997 פנה השר דאז (השר סוויסה) במכתב לראש-עיריית תל-אביב-יפו ולראש המועצה הדתית, בבקשה כי יזרזו את הליכי בחירת נציגיהם לאספה הבוחרת רב עיר, אשר היא הגוף המוסמך על-פי התקנות לבחור רב עיר (להלן - האספה הבוחרת).

בסיפה למכתבו הנ"ל ציין שר הדתות כי:

"באם לא תענינה הרשויות דלעיל לבקשת השר לענייני דתות, אאלץ לפעול על פי סמכותי המוקנית לי מכח תקנה 14(ג) לתקנות ולבחור את האספה הבוחרת".

בעקבות מכתבו הנ"ל של השר, התקיימה חליפת מכתבים בין יושב-ראש המועצה הדתית וראש עיריית תל-אביב-יפו לבין השר וסגנו. עמדתו של ראש-העירייה, כפי שהובעה במכתבו לשר מיום 9.3.1997, הייתה כי אין כלל מקום לכהונה מקבילה של שני רבני עיר (ספרדי ואשכנזי) בתל-אביב-יפו. במכתבו האמור ביקש ראש-העירייה מהשר לעכב את הליכי מינוי רב עיר אשכנזי, עד לעריכת שינוי חקיקתי בנושא.

גישתו זו של ראש-העירייה נדחתה על-ידי סגן השר במכתבו מיום 6.4.1997, ובו חזר ועמד

= 873 =

סגן השר על הצורך לפעול בדחיפות לסיום ההליכים לבחירת רב עיר אשכנזי, כמתחייב מהודעת השר בבג"ץ 6206/96 הנ"ל. יושב-ראש המועצה הדתית, המכהן כאמור גם כיושב-ראש ועדת הבחירות, הודיע מצדו לשר כי בכוונתו לפעול להמשך קיום הליכי הבחירה של רב עיר אשכנזי. חרף עמדתו זו, לא בחרה המועצה הדתית את נציגיה לאספה הבוחרת, כדרישת השר, ואף מועצת העירייה נמנעה מלעשות כן. שתי ישיבות של ועדת הבחירות אשר נקבעו ליום 2.9.1997 וליום 6.10.1997, לא התקיימו, בין היתר בשל היעדר החלטה של מועצת העירייה ושל המועצה הדתית בדבר מינוי נציגיהן לאספה הבוחרת. במצב דברים זה של קיפאון בהמשך הליכי הבחירה, פתח העותר בבג"ץ 6206/96 הנ"ל בהליכי ביזיון בית-המשפט כנגד השר, בגין אי-קיום הודעתו לבית-המשפט בדבר הפעלת סמכותו על-פי תקנה 14(ג) לתקנות לקידום הליכי בחירת רב עיר אשכנזי. להשלמת התמונה יצוין כי בהמשך בוטלו הליכי ביזיון בית-המשפט בהסכמה, לאחר שהשר עמד בהתחייבותו כפי שיפורט להלן.

ביום 28.12.1997 הודיע השר (שהתחלף בינתיים והיה באותו מועד השר המר ז"ל), על החלטתו למנות בעצמו את חברי האספה הבוחרת, וזאת מתוקף הסמכות המוקנית לו בתקנה 14(ג). קדם להודעה מכתב ששיגר היועץ המשפטי לממשלה לשר, ובו התבקש השר לשקול להפעיל בהקדם את סמכותו על-פי תקנה 14(ג) לתקנות, כמתחייב מהודעתו לבית-המשפט בבג"ץ 6206/96. בעקבות הודעת השר התכנסה ועדת הבחירות וקבעה את מועד הבחירות ליום 7.4.1998. על החלטתו האמורה של השר נסבות העתירות שלפנינו.

לדאבון הלב, לאחר מינוי האספה הבוחרת נפטר השר המר. שר הדתות הנוכחי, השר לוי, הודיענו כי הוא אינו רואה לנכון לשנות מההחלטה אשר נתקבלה על-ידי קודמו.

לפיכך ניתן לומר כי שלושה שרים נתנו דעתם לשאלה אם ראוי במקרה דנן להפעיל את הסמכות המוקנית לשר בסעיף 14(ג) לתקנות, ושלושתם סברו שאכן ראוי הדבר.

2. ההליכים לבחירת רב עיר הוסדרו על-ידי מחוקק המשנה בתקנות, אשר הותקנו מכוח סמכותו של שר הדתות על-פי סעיף 15 לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א-1971 (להלן - חוק שירותי הדת). על-פי תקנה 1 לתקנות, נבחר רב עיר על-ידי אספה בוחרת. תקנה 6(א) לתקנות קובעת כי מספר חברי האספה הבוחרת יהיה זוגי, והוא ייקבע על-ידי מועצת הרשות המקומית והמועצה הדתית, ובאין הסכמה ביניהן - על-ידי השר. אשר להרכב האספה הבוחרת, קובעת תקנה 6(ב) כי שליש מחברי האספה יהיו נציגי מועצת הרשות המקומית, שליש נציגי המועצה הדתית ושליש נציגי בתי הכנסת. אשר לסמכויותיו של השר במינוי חברי האספה הבוחרת, קובעת תקנה 14(ג) כדלקמן:

"לא נבחרו או נתמנו חברי ועדת הבחירות, יושב ראש ועדת הבחירות או חברי האספה הבוחרת, תוך 15 ימים מהיום שהשר לעניני דתות הודיע על כך

= 874 =

בכתב למי שחייב לבחרם או למנותם, רשאי השר לעניני דתות למנות את בעלי התפקידים" (ההדגשות שלי - ד' ב').

העתירות שלפנינו נסבות שתיהן על ההליכים לבחירת רב עיר אשכנזי בתל-אביב- יפו, אשר עיקריהם פורטו לעיל, ולפיכך נידונו במאוחד. אך שתי העתירות נבדלות זו מזו בעילותיהן העיקריות ובטענות המועלות בהן, ומטעם זה נדון בהן להלן בנפרד.

העתירה בבג"ץ 1213/98

3. העותר 1 בבג"ץ 1213/98 הוא יושב-ראש סיעת מרצ במועצת העירייה.

העותרת 2 הינה מועמדת מטעם סיעת מרצ לכהן במועצה הדתית. לטענת העותרים, לא רשאים היו המשיבים לקיים את הליכי בחירת רב העיר האשכנזי בתל-אביב-יפו כל עוד לא הסתיימו ההליכים לחידוש הרכב המועצה הדתית בעיר. לעניין זה יצוין כי הרכב המועצה הדתית בתל-אביב-יפו לא חודש מאז שנת 1985, וכי מאז אותה שנה - במשך כ-13 שנים - מכהנת המועצה הדתית בעיר באותו הרכב, על-אף הוראתו המפורשת של סעיף 6(א) לחוק שירותי הדת, המורה לשר לחדש את הרכב המועצה הדתית בתום שישה חודשים מיום בחירת מועצת הרשות המקומית. את טענתם בדבר הצורך להקדים את חידוש הרכב המועצה הדתית לבחירת רב העיר, סומכים העותרים על ההלכה שנפסקה בבג"ץ 2713/92 מפלגת העבודה, חולון ואח' נ' השר לענייני דתות ואח' (להלן - בג"ץ חולון [1]). מנגד טוענים המשיבים בתשובותיהם לעתירה כי דין העתירה להידחות מחמת שיהוי בהגשתה ובשל עילות סף נוספות, ולגופו של עניין טוענים הם כי נסיבות המקרה דנן שונות הן מנסיבות המקרה לגביו נפסקה הלכת בג"ץ חולון הנ"ל [1], וכי שוני זה מצדיק תוצאה שונה בשני המקרים.

4. לאחר שעיינו בטענות הצדדים ובנספחים השונים אשר צורפו לעתירה ולתשובות המשיבים, סבורים אנו כי הדין במקרה זה הוא עם המשיבים בכל הנוגע לטענתם כי העתירה לוקה בשיהוי.

העתירה דנן הוגשה לבית-המשפט ביום 19.2.1998. בשלב זה הגיעו ההליכים לבחירת רב עיר אשכנזי בתל-אביב-יפו אל סף סיום. כמפורט לעיל, החלו הליכים אלו עוד בשנת 1993, עת פרסם השר לראשונה הודעה ברשומות בדבר הצורך בבחירת רב עיר אשכנזי, על-פי תקנה 4 לתקנות. מאז הפרסום האמור, ננקטו צעדים שונים על-ידי הגופים המוסמכים לקראת הבאת הליכי הבחירה לידי סיום, לרבות הקמת ועדת הבחירות לבחירת רב עיר על-פי תקנה 5 לתקנות. גם אם נקבל את טענת העותרים כי לא היה מקום להגשת העתירה מיד לאחר פרסום הודעת השר האמורה ברשומות, וזאת בשל העיכוב שחל לאחר מכן בהליך הבחירה ובהתחשב בכך שלוועדת הבחירות הוגשה חוות-דעת משפטית אשר המליצה לעכב את ההליכים עד לחידוש הרכב המועצה הדתית בעיר, הרי שלכל המאוחר היה צריך לעשות כן לאחר מתן הודעתו של השר לבית-משפט זה בדבר הפעלת סמכויותיו על-פי תקנה 14(ג) לתקנות לצורך קידום הליכי הבחירה. כמתואר בפיסקה 1 לעיל, מאותו שלב עלו הליכי הבחירה על פסים

= 875 =

ממשיים, כאשר כל הגופים הנוגעים בדבר נדרשו על-ידי השר להפעיל את סמכויותיהם על-פי התקנות, והעותרים יכולים היו לצפות, באופן סביר, שכך יהיה, לאור התחייבותו המפורשת של השר בפני בית-המשפט.

קשה לקבל את טענת העותרים כאילו "הופתעו" לשמוע לראשונה על חידוש הליכי הבחירה בסמוך לפני מועד הגשת העתירה, וזאת בהתחשב בעובדה שמדובר בנציגי סיעה החברה במועצת העירייה (אשר היא עצמה הייתה משיבה בבג"ץ 6206/96 הנ"ל).

מטענותיהם בפנינו עולה לכאורה כי העותרים היו מצויים בהשתלשלות העניינים אשר קדמה להודעת השר על הפעלת סמכויותיו לפי תקנה 14(ג), ולפיכך יש להניח כי גם ההתפתחות שבאה לידי ביטוי בהליכים שהתקיימו בבית-המשפט לא נעלמה מעיניהם.

מכל מקום, גם אם מוכנים אנו להניח כי נמצא לעותרים טעם כלשהו להצדקת השתהותם, הרי העניין שלפנינו הינו מסוג העניינים שבהם יש לתת לחלוף הזמן, לאירועים שאירעו עד להגשת העתירה ולשלב שאליו הגיעו הדברים משקל מכריע.

כמפורט לעיל, נמשכים ההליכים לבחירת רב עיר אשכנזי בתל-אביב-יפו זה שנים אחדות, כאשר במשך כל אותה תקופה אין מכהן רב אשכנזי בעיר, ועובדה זו עוררה מחלוקות ואף הביאה להליכים משפטיים. עתה, לאחר שהאספה הבוחרת מונתה ונקבע מועד לעריכת הבחירות, יש בהחזרת הגלגל לאחור ובהתחלת ההליך מבראשית, כמבוקש על-ידי העותרים, כדי להביא לכך שההיערכות לקיום הבחירות, אשר כמתואר לעיל לוותה בקשיים מרובים, תרד לטמיון. הדבר עלול לגרום לעיכוב נוסף של הליכי הבחירה, ובכך יש כדי לפגוע באינטרס ציבורי חשוב ובצורכי הציבור הנזקק לשירותי הדת בעיר (ראו: בג"ץ 8378/96 חביש ואח' נ' השר לענייני דתות ואח' [2], בעמ' 156 ואילך; בג"ץ 2285/93, בשג"ץ 5138/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה ואח' [3], בעמ' 641). לא למותר להזכיר כאן כי במקרה קודם, הדומה לכאורה בנסיבותיו למקרה שלפנינו, לא ראה בית-משפט זה להתערב בהליך שהחל לבחירת רב עיר כאשר השתהו העותרים בטיעוניהם כנגד אי-חידוש הרכב המועצה הדתית (ראו בג"ץ 7274/96 פרוקס ואח' נ' השר לענייני דתות ואח' [4]).

5. לא שוכנענו כי העותרים הצביעו על טעם מספיק שיש בו כדי להצדיק דיון בעתירה לגופה, על-אף השיהוי שנפל בהגשתה (ראו: בג"ץ 2285/93, בשג"ץ 5138/93 הנ"ל [3], בע'מ 641-642; בג"ץ 170/87 אסולין ואח' נ' ראש עיריית קרית גת ואח' [5]). אכן, סדר הדברים הראוי הוא שחידוש הרכבה של מועצה דתית יקדם לבחירתו של רב עיר. על הטעמים לכך עמד השופט חשין בבג"ץ חולון הנ"ל [1], והם מקובלים אף עלינו. עם זאת, כפי שעולה מההחלטה בבג"ץ חולון [1], הרי שבאותו מקרה הורה בית-המשפט לשר להגיש לוח זמנים משוער להליכים שיינקטו על-ידיו לחידוש הרכבה של המועצה הדתית. לוח זמנים כאמור אכן הוגש לבית-המשפט על-ידי השר, ובעקבות זאת חזרו בהן העותרות מהעתירה והיא נדחתה. נקודת המוצא של בית-המשפט בעניין חולון [1] הייתה אפוא כי ניתן לקיים את סדר העניינים הראוי בלי לסכל את בחירת רב העיר.

= 876 =

ללא קשר לבחירת רב העיר, נראה כי הפגם הנעוץ בהימנעות מחידוש הרכב המועצה הדתית של תל-אביב-יפו הוא בעייתי כשלעצמו, בהתחשב בהתמשכות ההליכים בעניין זה, שהינה חריגה גם ביחס למחדלים ולקשיים שהורגלנו להם זה מכבר בכל הקשור בחידוש הרכב המועצות הדתיות. עם זאת, דווקא בנסיבות החריגות של תל-אביב-יפו, השרויה זה זמן רב ללא רב עיר, כל דחייה נוספת במגמה לשמור על סדר העניינים הרצוי בדרך-כלל, עלולה להביא לשיבוש על גבי שיבוש ולנזק נוסף לשירותי הדת בעיר. בהתחשב בניסיון העגום בנוגע לחידוש הרכב המועצה הדתית בתל-אביב-יפו, קשה להניח כי ההליכים בעניין זה עומדים להסתיים בזמן קצר ביותר. שאלת הרכבת המועצה הדתית תלויה ועומדת כיום בפני בית-משפט זה בבג"ץ 4247/97, ולבקשת השר, ניתנה ארכה של חודשים מספר בדיון בתיק, שמטרתה לאפשר לשר "לפעול לסיום הליכי חקיקת הצעת חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון מס' 9), התשנ"ח-1997", כאשר במהלך תקופה זו התחייב השר לפעול לחידוש הרכבה של המועצה הדתית בתל-אביב-יפו, לרבות סיום הדיון בוועדת השרים בעניין זה.

על כל אלה יש להוסיף כי חיוניות כהונתו של רב עיר בתל-אביב-יפו החריפה לאחרונה עוד יותר, מאחר שבינתיים נפטר לבית עולמו רב העיר הספרדי, והעיר תל- אביב-יפו נותרה ללא רב מכהן. בנסיבות אלה, וכאשר ההליכים לבחירת רב עיר אשכנזי עומדים על סף סיום, אין להצדיק עיכוב נוסף בבחירת רב העיר למשך תקופה שאורכה אינו ידוע ואינו ניתן לצפייה מראש (השוו לעניין זה בג"ץ 5336/91 חמרני ואח' נ' השר לענייני דתות ואח' [6], בפיסקה 7).

אשר-על-כן, נוכח השיהוי בהגשת העתירה, ובהתחשב בשלב שבו נמצאים הליכי בחירת רב העיר, ראינו לדחות את העתירה.

העתירה בבג"ץ 816/98

6. העותרים בבג"ץ 816/98 הינם כולם תושבי תל-אביב-יפו, המעורבים, מכוח תפקידיהם השונים ומעמדם, בהליכי בחירת רב העיר. טענתם העיקרית בעתירה הינה כי משהחליט השר לפעול בהתאם לסמכותו בתקנה 14(ג) לתקנות ולמנות את חברי האספה הבוחרת, היה עליו לעשות כן בשני "שלבים" נפרדים: תחילה - היה עליו לקבוע את מספר חברי האספה הבוחרת ולהודיע על כך לגופים הבוחרים (מועצת העירייה, המועצה הדתית ובתי הכנסת), ורק אם לא בחרו הגופים הבוחרים את נציגיהם לאספה הבוחרת תוך 15 יום מהיום שהשר הודיע להם על כך בכתב (כאמור בתקנה 14(ג)), רשאי היה השר למנות בעצמו את חברי האספה הבוחרת, על-פי ה"מפתח" הקבוע בתקנה 6(ב) לתקנות. הטעם העומד בבסיס הליך דו-שלבי זה הינו, לטענת העותרים, מתן אפשרות אמיתית לגופים הבוחרים להפעיל ולמצות את סמכותם על-פי התקנות, שהרי אין הגופים הבוחרים יכולים לבחור את נציגיהם בטרם נקבע מספר החברים באספה הבוחרת, וכנגזר מכך - מספר הנציגים של כל גוף בוחר באספה הבוחרת. לטענת העותרים, הודעת השר מיום 28.12.1997, שבה נכרכו יחדיו החלטתו בדבר מספר חברי האספה הבוחרת (30 חברים) והחלטתו בדבר מינוי חברי האספה

= 877 =

הבוחרת (10 נציגים לכל גוף בוחר), מהווה חריגה מסמכות, שכן בפעולה זו חרג השר מההליך הדו-שלבי המחייב אותו.

7. עיינו בטענת העותרים, והגענו לכלל דעה שדינה להידחות. התשתית המשפטית לבחינת פעולתו של השר, במנותו את חברי האספה הבוחרת, הינה הוראת התקנות.

סמכותו של השר לקבוע את מספר חברי האספה הבוחרת קבועה בתקנה 6(א) לתקנות, וסמכותו למנות את חברי האספה הבוחרת מעוגנת בתקנה 14(ג) לתקנות. מעיון בתקנות עולה, כי אין הן קובעות דבר לעניין היחס בין שתי הסמכויות בכל הקשור למישור של זמן הפעלתן על-ידי השר, ואין הן כוללות קביעה כלשהי בדבר הפעלה דו-שלבית של סמכויות השר, כטענת העותרים.

מוכנים אנו לקבל כי במישור העקרוני, מן הראוי הוא לאפשר לגופים הבוחרים למצות את סמכותם על-פי התקנות, בטרם יתערב השר בהליך מינוי חברי האספה הבוחרת בהתאם לסמכות המוקנית לו בתקנות, אלא שבמקרה שלפנינו אין לומר כי אפשרות כאמור לא ניתנה לגופים הבוחרים.

כמפורט לעיל, הודיע השר ביום 26.12.1996 לבית-משפט זה כי בכוונתו לפעול בהתאם לסמכותו בתקנה 14(ג) לתקנות, וזאת לאחר שההליך לבחירת רב עיר אשכנזי התעכב במשך תקופה ארוכה. תוכן הודעה זו הובא לידיעת הגופים הבוחרים במכתבו של השר מיום 20.1.1997. במכתב זה התריע השר במפורש כי אם לא יפעלו הגופים הבוחרים לזירוז הליכי הרכבת האספה הבוחרת ולהשלמתם, ייאלץ הוא לפעול על-פי סמכותו בתקנה 14(ג) ולמנות בעצמו את חברי האספה הבוחרת. משלא חלה התקדמות בהליכי הבחירה, שיגר סגן השר מכתב נוסף באותו עניין לגופים הבוחרים, והאיץ בהם לזרז את הליכי הבחירה. רק עם חלוף כמעט שנה ממועד מתן הודעתו הראשונה של השר בדבר הצורך לבחור את חברי האספה הבוחרת, נקט הוא דרך הקבועה בתקנה 14(ג) ומינה את חברי האספה. מהשתלשלות עניינים זאת עולה כי לא רק שנתקיימה דרישת תקנה 14(ג) בדבר מתן הודעה בכתב על-ידי השר 15 ימים בטרם יפעיל סמכותו על-פי התקנה האמורה, אלא שלגופים הבוחרים ניתנה במקרה דנן ארכה משמעותית ביותר לפעול להרכבת האספה הבוחרת. בנסיבות אלה לא ניתן לומר, כטענת העותרים, כי לא ניתנה לגופים הבוחרים הזדמנות נאותה להפעיל את סמכותם על-פי התקנות. הזדמנות כאמור ניתנה, אך היא לא נוצלה על-ידי הגופים הבוחרים במשך חודשים ארוכים. מתן הזדמנות נוספת, באמצעות פיצול הליך המינוי על-ידי השר לשני שלבים נפרדים, כדרישת העותרים, עלול היה בנסיבות אלה להתברר כהליך סרק נוסף. לאחר שהשר הודיע לבית-משפט זה על כוונתו להפעיל את הסמכות המוקנית לו בתקנות, והודיע לגופים הבוחרים על התחייבותו זו, היה בכך משום מתן הזדמנות אחרונה להפעלת הסמכות. משנמנעו הגופים הרלוונטיים מהפעלת סמכותם על יסוד אותה הודעה, ואף לא יזמו כל מהלך ממשי בנדון במשך שנה שלמה, לא הייתה עוד משמעות למתן הזדמנות נוספת, וזו לא נדרשה.

8. אכן, נטילת הסמכות על-ידי השר למינוי ועדת הבחירות או להרכבת האספה

= 878 =

הבוחרת מידי הגופים שהוסמכו לכך בתקנות, הינה ללא ספק צעד מרחיק לכת. הגופים המרכיבים את ועדת הבחירות ואת האספה הבוחרת הם גופים המורכבים על-פי מפתח ייצוגי דמוקרטי, והינם בעלי תפקיד מרכזי בהכנת הליך הבחירה של רב העיר. נטילת הסמכות מידיהם היא בוודאי אמצעי שראוי לנקטו רק כאשר הגוף המופקד על המינוי אינו מסוגל, או אינו מוכן לפעול (ראו בג"ץ 953/87, 1/88 פורז ואח' נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו ואח'; סיעת העבודה בעיריית תל-אביב-יפו ואח' נ' מועצת עיריית תל-אביב-יפו ואח' [7], בעמ' 339).

עם זאת, אין להתעלם מכך כי מחוקק המשנה אשר הפקיד את הסמכויות בידי הגופים הללו, הוא שקבע גם את כוחו של השר ליטול מהם את סמכותם במצב של מחדל שבו נמנעו הם מלפעול (ראו י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב) [14], בעמ' 580).

נראה כי המבנה המורכב של הליך בחירת רב עיר, מעורבותם של גופים שונים בהליך והרכבם המיוחד של גופים אלה, הם שעמדו ביסוד התפיסה שאין לאפשר לאותם גופים לשתק את ההליכים הנדרשים לבחירת רב עיר, על דרך של הימנעות מפעולה. בהתאם לכך נקבעו הוראות תקנה 6(א) ותקנה 14(ג) הנ"ל.

המועד הקצר שנקבע בתקנות לשם הפעלת סמכות השר, 15 ימים מיום שהודיע השר לגופים החייבים בקיום הליכי הבחירה, יש בו כדי ללמד על האינטרס שבקיום ההליכים במהירות ראויה. השתלשלות העניינים שלפנינו, הזמן שחלף מאז מתן ההודעות הראשונות של השר בשנים 1993 ו-1995 והזמן שחלף מאז קיבל על עצמו השר, בהודעה לבית-המשפט, את החובה לפעול, חרגו במידה רבה מהמהירות הראויה, ויש גם בהם כדי ללמד על ההזדמנויות הרבות שניתנו לרשויות להפעיל את סמכותן.

9. אוסיף עוד, כי גם אילו היה ממש בטענה כי לא קוים השלב הראשון של קביעת מספר חברי האספה הבוחרת בנפרד משלב מינויה של האספה, הרי שבנסיבות העניין פגם כזה אינו מסוג הפגמים שיש בהם כדי לבטל את ההליך שהתקיים לפי תקנה 14(ג).

כבר נאמר לא אחת על-ידי בית-משפט זה, כי לא כל פגם בהליך המינהלי גורר אחריו פסלות ההליך. גישה זו, שלפיה יש להבחין בין העילה, הזכות שקמה עקב קיומו של הפגם, לבין הסעד הנדרש בעקבות הפגם, קנתה לה שביתה בפסיקתנו, במיוחד בשנים האחרונות. נסיבותיו של כל עניין ייבחנו לגופן - כאשר הנסיבות מצביעות שהפגם אינו יורד לשורש העניין ואינו חמור עד כדי הצדקת ביטול ההליך כולו, כאשר יש סעד אחר שיש בו כדי לרפא את הפגם, או כאשר הפגם הוא פורמאלי ולא היה בו כדי לשנות את תוצאת ההליך, אין לראות בהכרח את ההליך כבטל (ראו:

בג"ץ 8378/96 הנ"ל [2], בעמ' 155 ואילך; בג"ץ 3081/95 רומיאו נ' המועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל ואח' [8], בעמ' 194-195;

בג"ץ 5760/93 פלונית נ' ועדת התלונות על-פי חוק הפסיכולוגים, תשל"ז-1977 ואח' [9], בעמ' 201-202; פסק-דינו של השופט זמיר בע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל [10], בעמ' 816-817; פסק-דינה של השופטת דורנר בבג"ץ 2683/92 מכבים - ישוב קהילתי במודיעים ואח' נ' הוועדה לבנייה למגורים במחוז

= 879 =

המרכז ואח' [11], בעמ' 348; בג"ץ 8505/96 בונה נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח' [12]).

בענייננו, מצטרפים גורמים אחדים למסקנה כי אם היה פגם בהליך, הרי שהוא איננו מהותי, והליכה בדרך שהעותרים מצביעים עליה לא היה בה כדי לשנות את התוצאה:

א. ראשית, כפי שצוין לעיל, התקנות אינן מחייבות את הפעלת הסמכות לפי תקנה 14(ג) בשלבים, ולכל היותר ניתן לומר כי רצוי לפעול בדרך זו כדי לתת לרשויות המוסמכות הזדמנות נאותה לחזור בהן מדרך השיתוק שעלו עליה, ולהפעיל סמכויותיהן.

ב. במקרה דנן, גם אם לא ניתנה הזדמנות פורמאלית נוספת לבחירת חברי האספה הבוחרת לאחר שקבע השר את מספרם, הרי ניתנו למועצת העירייה ולמועצה הדתית הזדמנויות רבות, במשך תקופה של שנים, להרכיב את האספה הבוחרת. כן ניתנה להן ההזדמנות לפעול, לאחר שהודע להן על התחייבות השר להפעיל את סמכותו לפי תקנה 14(ג), במשך שנה תמימה, אלא שהזדמנויות אלה לא נוצלו.

ג. שרי הדתות שהתחלפו הניחו כולם כי אין מנוס מהפעלת הסמכות על-ידיהם ולא ראו, כפי הנראה, כל סיכוי ממשי לקדם את ההליך בידי הגופים המוסמכים, לאחר שניסו להפעילם פעמים רבות.

ד. המבנה הייצוגי של האספה הבוחרת, על-פי החלוקה היחסית בין הגופים המשתתפים בהרכבתה, לא נפגע. בית-משפט זה כבר עמד על כך כי התקנות לא קבעו תנאי כשירות לחברי האספה הבוחרת, אלא רק יחס בין מספרם וחלוקה שווה בין אשכנזים וספרדים (ראו בג"ץ 953/87, 1/88 הנ"ל [7], בעמ' 323). חלוקה זו נשמרה על-ידי השר.

לפיכך, גם לו סברנו כי נפל פגם פורמאלי באי-פיצול ההליך, אין בפגם האמור כדי להצדיק את ביטולו של ההליך כולו.

10. העותרים טוענים עוד, כי החלטת השר בדבר מספר חברי האספה הבוחרת נעשתה שלא בסמכות, מאחר שלא התקיים התנאי הקבוע בתקנה 6(א) להפעלת סמכות השר. על-פי תקנה 6(א) ייקבע מספר חברי האספה הבוחרת על-ידי מועצת הרשות המקומית והמועצה הדתית, ובאין הסכמה ביניהן - יקבע אותו השר. לטענת העותרים, לא התקיים בענייננו התנאי של היעדר הסכמה בין מועצת העירייה והמועצה הדתית באשר למספר חברי האספה הבוחרת, שכן גופים אלה לא קיבלו עדיין החלטה כלשהי בעניין זה, וממילא גם לא נתגלעו ביניהם חילוקי דעות.

גם טענה זו אין בידינו לקבל. כאמור, פנה השר עוד ביום 20.1.1997 לראש- העירייה וליושב-ראש המועצה הדתית, בבקשה כי יפעלו להרכבת האספה הבוחרת כאמור בתקנה 6(א) לתקנות. חרף פנייה זו, התמהמהו מועצת העירייה והמועצה הדתית, ובמשך תקופה של כשנה מאז הפנייה לא קבעו את מספר חברי האספה הבוחרת. במצב דברים זה רשאי היה השר להניח כי מועצת העירייה והמועצה הדתית

= 880 =

אינן מצליחות להגיע לכלל החלטה ולהסכמה ביניהן בעניין זה, ועל-כן רשאי היה לקבוע בעצמו את מספר חברי האספה הבוחרת (השוו בג"ץ 5483/95, 5655 גינדי ואח' נ' שר הדתות ואח' [13], בעמ' 671). זאת ועוד, טענת העותרים, שעל-פיה תנאי מוקדם והכרחי להפעלת סמכות השר על-פי תקנה 6(א) הוא קבלת החלטות מנוגדות של מועצת העירייה והמועצה הדתית לעניין מספר חברי האספה הבוחרת, מביאה לתוצאה בלתי סבירה. כפי שהובהר לעיל, צפה מחוקק המשנה את אפשרות התרחשותו של מצב מעין זה אשר התקיים בענייננו, ובו נמנעת הרשות, מסיבה כלשהי, מלהפעיל במשך זמן רב את סמכותה לעניין הרכבת האספה הבוחרת, ועל-כן קבע בתקנה 14(ג) כי השר יהיה מוסמך למנות את חברי האספה מקום בו לא עשתה זאת הרשות. אם נאמר, כטענת העותרים, כי כל עוד נמנעות מועצת העירייה והמועצה הדתית מלקבל החלטה בעניין מספר חברי האספה הבוחרת, אין השר מוסמך להתערב בהליך הבחירה בשל היעדר "מחלוקת" בעניין זה, הרי שנמצאנו חותרים תחת עצם התכלית העומדת בבסיס סמכותו של השר - למנוע את שיתוקו של הליך הבחירה בשל חוסר מעש מצד הגופים המוסמכים.

11. לא מצאנו גם ממש בטענה כי הליך בחירת נציגי בתי הכנסת לא היה תקין.

התקנות לא קבעו כי נציגי בתי הכנסת ייבחרו על-ידי ציבור המתפללים במישרין, ומסיבות מעשיות ספק אם ניתן הדבר. העותרים לא הצביעו על כל פגם שנפל באופן בחירת נציגי בתי הכנסת, שיש בו כדי להצביע על כך שאין הם מייצגים באופן סביר את בתי הכנסת השונים בעיר על ציבור המתפללים בהם, או על פגם משפטי אחר.

אשר-על-כן, דין העתירה להידחות.

סוף דבר, שתי העתירות נדחות. בנסיבות העניין, יישא כל צד בהוצאותיו.

הנשיא א' ברק

אני מסכים.

השופטת ד' דורנר

אני מסכימה.

הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ביניש.

ניתן היום, ב' באייר תשנ"ח (28.4.1998).

ראשי • אודות • מאמרים • כתבות • פסקי דין • מאמרים אקדמיים • בלוגים • ציונות לתמיד • סאטירה פוליטית • ספרים • מכתבים • כנסים • מה עכשיו • החיים בצהוב • חדשות מחלקה ראשונה • ערוץ 7 • מקור ראשון • NEWS 1 • מעריב • Y - NET • כללי • האומה, במה למחשבה לאומית • עיתון חדשות • גלי ישראל • צרו קשר